O especialista em Direito Ambiental, Recursos Naturais e Energia, Malam Braima Sambú, defendeu que o Governo não tem amparo suficiente para decretar o encerramento imediato e geral do setor de água em saquinhos na Guiné-Bissau.

Em entrevista ao Jornal Capital News, esta quinta-feira (27/08), o jurista alertou para riscos de violação do princípio da proporcionalidade e ausência de políticas de transição, e propôs um modelo baseado em fiscalização individualizada, metas progressivas e responsabilidade partilhada na gestão de resíduos.

CNEWS: Base legal e constitucional

A lei de 2013 proíbe certos plásticos, mas não menciona especificamente “água em saquinhos”. O Governo tem amparo legal suficiente para fazer um fechamento geral e imediato de todo o setor, ou seria necessário um decreto regulamentar específico com prazos e critérios?

Malam Sambú: A questão deve ser analisada com algum rigor jurídico, porque uma coisa é a proibição da importação e utilização de determinados sacos plásticos; outra, juridicamente distinta, é a proibição ou encerramento de atividades económicas que utilizam embalagens plásticas para comercialização de água.

O Decreto n.º 16/2013, de 11 de julho, deve ser interpretado à luz da Lei n.º 1/2011, de 2 de março, e dos princípios constitucionais da proteção do ambiente, da saúde pública, da legalidade administrativa, da liberdade de iniciativa económica e da proporcionalidade.

A norma existente estabelece uma proibição suficientemente clara e abrangente relativamente à importação, comercialização e distribuição de determinada categoria de sacos plásticos. Neste particular, o decreto em causa, no n.º 1 do art. 3.º, estabelece a proibição de sacos plásticos que, na sua composição química, tenham como base polietileno, propileno e polipropileno. O Estado pode e deve assegurar a sua aplicação.

Contudo, quando se pretende abranger uma atividade económica específica, neste caso a produção e comercialização de água em embalagens plásticas, é necessário verificar se o produto em causa está efetivamente abrangido pela proibição legal. O que parece ser o caso.

Em regra, não se pode, em matéria sancionatória ou restritiva de direitos, ampliar por interpretação administrativa uma proibição para além dos limites definidos pelo legislador.

Assim, se a expressão “água em saquinhos”, apesar de demasiado técnica, usada pelo legislador, puder considerar-se abrangida pela proibição legal existente, com base na sua composição química.

O princípio fundamental é simples: a Administração Pública está subordinada à lei e não pode substituir-se ao legislador na criação de novas proibições com forte impacto económico e social.

CNEWS: Princípio da razoabilidade e impacto socioeconómico

Há mais de 40 empresas só em Bissau e muitas famílias dependem disso. Do ponto de vista do direito ambiental e administrativo, o fechamento abrupto respeita o princípio da proporcionalidade? Não deveria haver um período de transição com apoio concreto para reconversão?

Malam Sambú: Em minha opinião, o princípio da proporcionalidade é absolutamente central nesta questão.

O Estado tem legitimidade para adotar medidas rigorosas de proteção ambiental e de saúde pública. Todavia, a proteção do ambiente não elimina a necessidade de respeitar os princípios do Estado de Direito.

Uma medida administrativa restritiva deve, em termos gerais, obedecer a três critérios: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.

Primeiro, deve ser adequada para atingir o objetivo ambiental pretendido. Segundo, deve ser necessária, isto é, não deve existir uma medida menos gravosa capaz de alcançar o mesmo resultado. Terceiro, os benefícios ambientais da medida devem justificar os sacrifícios impostos aos cidadãos e às empresas.

Se existem dezenas de empresas legalmente constituídas, trabalhadores e famílias cuja subsistência depende dessa atividade, um encerramento imediato e indiscriminado poderá suscitar sérias questões de proporcionalidade, sobretudo se essas empresas não tiverem tido oportunidade razoável para se adaptar. As informações disponíveis dão conta de que, em tempo, os governos anteriores tinham estabelecido um período de transição e alertado para a necessidade de se respeitar o Decreto n.º 16/2013, de 11 de julho.

Apesar disso, juridicamente, considero mais equilibrado estabelecer, acompanhadas de fiscalização, metas progressivas e mecanismos de reconversão.

Não se trata de proteger empresas contra a lei. Trata-se de garantir que a transição para uma economia ambientalmente sustentável seja feita dentro da legalidade, com previsibilidade e segurança jurídica.

CNEWS: Responsabilidade do Estado no apoio à transição

O Ministro dos Recursos Naturais falou em “apoio técnico” para engarrafamento e embalagens degradáveis. Juridicamente, o Estado tem obrigação de criar linhas de crédito, incentivos fiscais ou isenções para que pequenas empresas consigam migrar, ou o “apoio” pode ficar só no discurso?

Malam Sambú: É importante fazer aqui uma distinção.

Nem sempre existe uma obrigação jurídica automática de o Estado conceder crédito, subsídios ou isenções fiscais a todas as empresas afetadas por uma política ambiental. Esses mecanismos dependem da legislação orçamental, fiscal e económica aplicável e das decisões das autoridades competentes.

Entretanto, quando o próprio Estado decide implementar uma política pública que provoca uma transformação profunda de determinado setor económico, o apoio à transição deixa de ser apenas uma questão política e passa a integrar uma exigência de boa governação, razoabilidade e efetividade da política pública.

Se o Governo diz às empresas: “deixem este modelo de produção e adotem outro”, é legítimo perguntar: como poderão essas pequenas empresas realizar essa transformação?

Por isso, o apoio técnico deveria ser concretizado através de medidas objetivas, tais como:

- Assistência técnica para reconversão;

- Facilitação do acesso a equipamentos;

- Formação profissional;

- Mecanismos de financiamento ou crédito;

- Incentivos fiscais, quando legalmente possíveis;

- Simplificação de procedimentos administrativos;

- Definição de padrões técnicos para novas embalagens.

O Estado não deve criar uma obrigação impossível de cumprir.

Uma política ambiental eficaz não deve limitar-se a proibir; deve também criar condições para que a sociedade possa cumprir a nova regra.

CNEWS: Fiscalização e critérios sanitários

A Comissão Interministerial encontrou banheiros perto da produção, água de poço sem tratamento, etc. Qual é o procedimento legal correto: fechar todas indiscriminadamente ou notificar, autuar e dar prazo para adequação apenas às empresas irregulares? Fechar todas pode configurar excesso?

Malam Sambú: Aqui é necessário separar duas questões: proteção ambiental e infrações sanitárias.

Se determinada empresa produz água sem condições mínimas de higiene, utiliza água não tratada, apresenta instalações inadequadas ou coloca em risco a saúde dos consumidores, o Estado tem não apenas o direito, mas o dever de intervir.

Entretanto, a intervenção deve observar o procedimento administrativo e sanitário aplicável.

Em regra, quando a infração for suscetível de correção, deve haver identificação da irregularidade, notificação, auto de infração, quando aplicável, e determinação das medidas corretivas, sem prejuízo das medidas cautelares urgentes quando existir risco grave e iminente para a saúde pública.

Se, por outro lado, existir perigo imediato e sério para a saúde dos consumidores, a autoridade competente pode adotar medidas provisórias, incluindo a suspensão da atividade, desde que exista fundamento legal e que a medida seja devidamente fundamentada.

O que juridicamente seria problemático é transformar irregularidades encontradas em algumas empresas numa presunção de que todas as empresas do setor são irregulares.

A Administração deve individualizar responsabilidades.

Portanto, a empresa irregular deve ser responsabilizada pela sua própria irregularidade, sem prejuízo de uma política geral de proibição ambiental quando esta tenha fundamento legal próprio.

CNEWS: Alternativas e direito ao meio ambiente equilibrado

A lei fala em “embalagens que se decomponham”. Existe no país norma técnica que defina o que é uma embalagem biodegradável aceitável? E quanto ao engarrafamento: o plástico PET também gera lixo. Juridicamente, o Governo está a trocar um problema ambiental por outro sem uma política de recolhimento e reciclagem?

Malam Sambú: Essa é uma das questões mais importantes do ponto de vista ambiental.

Não basta afirmar que determinada embalagem é “biodegradável”. É necessário estabelecer critérios técnicos objetivos que permitam determinar o que é efetivamente biodegradável, compostável, reciclável ou ambientalmente aceitável.

Na ausência de uma norma técnica nacional suficientemente clara, o Estado deveria definir, através dos instrumentos jurídicos e técnicos apropriados, os requisitos que as embalagens devem cumprir, eventualmente recorrendo a normas técnicas internacionais reconhecidas.

Quanto ao PET, a questão é igualmente pertinente. A substituição dos saquinhos por garrafas PET pode resolver parcialmente determinado problema, mas não elimina o problema dos resíduos plásticos.

Do ponto de vista jurídico e de política ambiental, a solução não deve ser simplesmente deslocar o problema de uma embalagem para outra.

É necessário adotar uma política integrada de gestão de resíduos, baseada nos princípios de prevenção, redução, reutilização, reciclagem e responsabilidade partilhada.

Seria particularmente importante desenvolver mecanismos de responsabilidade alargada do produtor e logística reversa, fazendo com que os produtores e importadores participem na gestão dos resíduos resultantes das embalagens que colocam no mercado.

CNEWS: Participação social e devido processo

A decisão veio após reunião com a APA — Empresas Empreendedoras de Água —, mas foi tomada pelo Conselho de Ministros. O direito ambiental prevê participação popular e audiências públicas para decisões com grande impacto. Esse processo respeitou os mecanismos de consulta previstos na legislação guineense?

Malam Sambú: A participação social constitui atualmente um dos princípios fundamentais do Direito Ambiental moderno.

As decisões ambientais de grande impacto devem, sempre que a legislação aplicável assim determine, permitir a participação dos interessados, particularmente quando estejam em causa atividades económicas, saúde pública, ambiente e meios de subsistência de comunidades.

Uma reunião com representantes do setor empresarial é positiva, mas não significa necessariamente que todos os requisitos legais de participação pública tenham sido cumpridos.

É necessário analisar concretamente qual foi o procedimento seguido: qual foi o instrumento jurídico utilizado, quem foi consultado, qual foi o conteúdo da consulta e se existia obrigação legal de realização de audiência pública ou de outro mecanismo formal de participação.

Além disso, o facto de uma decisão ter sido tomada pelo Conselho de Ministros não significa que esteja automaticamente imune ao controlo da legalidade.

Os atos do Governo também devem respeitar a Constituição, a lei, os princípios gerais da Administração Pública e os direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. Contudo, não me parece que a medida em pauta se enquadre nas que a lei determina a audiência pública.

CNEWS: Gestão de resíduos e corresponsabilidade

O principal argumento é o lixo nos rios e no mar durante a época das chuvas. Na sua visão, a responsabilidade é só do produtor ou o Estado também falha por não ter sistema de coleta seletiva e destinação final? Qual seria a medida jurídica mais eficaz: proibir o produto ou obrigar a logística reversa?

Malam Sambú: A responsabilidade ambiental não deve ser analisada de forma simplista.

O produtor tem responsabilidade pelos impactos ambientais associados aos produtos e embalagens que coloca no mercado. O consumidor também tem responsabilidades relacionadas com o descarte adequado. Mas o Estado possui igualmente responsabilidades fundamentais na regulação, fiscalização, educação ambiental e organização do sistema público de gestão de resíduos.

Quando os resíduos chegam aos rios, canais e ao mar, estamos perante um problema que envolve toda a cadeia: produção, comercialização, consumo, descarte, recolha e destino final.

Por isso, considero que uma política exclusivamente proibitiva pode ser necessária em determinados casos, mas não deve ser considerada a única solução.

Uma estratégia juridicamente mais completa deveria combinar:

- Redução progressiva de plásticos de utilização única;

- Fiscalização efetiva da proibição dos sacos plásticos;

- Responsabilidade alargada do produtor;

- Implementação da logística reversa;

- Sistemas de recolha e reciclagem;

- Educação ambiental;

- Incentivos à utilização de embalagens sustentáveis;

- Fiscalização e aplicação efetiva das sanções, como último recurso.

A logística reversa apresenta uma vantagem importante: responsabiliza economicamente os agentes que colocam as embalagens no mercado pela sua gestão após o consumo, reduzindo a pressão exclusivamente sobre o Estado e sobre os consumidores.

Alguém pode me perguntar qual é, então, a minha posição jurídica sobre o encerramento do setor de água em saquinhos?

A minha posição é de defesa simultânea de dois valores que não são incompatíveis: a proteção ambiental e o Estado de Direito.

Não devemos colocar a proteção do ambiente contra os direitos económicos e sociais, nem os direitos económicos contra a proteção ambiental. O desafio jurídico consiste precisamente em encontrar um ponto de equilíbrio.

A Guiné-Bissau tem razões ambientais e de saúde pública suficientemente sérias para combater a utilização indiscriminada de plásticos, sobretudo aqueles que acabam nos rios, mangais e no oceano. A legislação que proíbe a importação e utilização de determinados sacos plásticos deve ser aplicada com firmeza.

Mas firmeza não significa arbitrariedade.

Se o Governo pretende proibir especificamente a comercialização de água em saquinhos, deve assegurar que essa proibição tenha base legal clara, critérios técnicos objetivos, procedimento administrativo adequado e período razoável de transição, sobretudo para os operadores económicos que exerciam a atividade de forma legal antes da nova medida.

Ao mesmo tempo, as empresas devem compreender que o direito adquirido a exercer uma atividade económica não significa um direito absoluto de manter indefinidamente um modelo de produção que o legislador considere prejudicial ao ambiente ou à saúde pública.

O caminho juridicamente mais sólido seria, portanto, uma transição regulamentada, acompanhada de fiscalização sanitária rigorosa, apoio técnico à reconversão, incentivos à adoção de embalagens sustentáveis e implementação progressiva de mecanismos de responsabilidade alargada do produtor e logística reversa.

Em última análise, o objetivo não deve ser simplesmente fechar empresas; deve ser transformar o setor.

Uma boa política ambiental não se mede apenas pelo número de atividades que consegue proibir, mas pela capacidade de reduzir efetivamente a poluição, proteger a saúde pública, preservar os recursos naturais e, simultaneamente, garantir segurança jurídica, justiça social e desenvolvimento económico sustentável.

É esse equilíbrio que deve orientar a atuação do Estado guineense.

No mês de julho do ano em curso, o Governo ordenou o encerramento imediato de fábricas de água em sacos plásticos para proteger a saúde pública e o ambiente.

A medida, segundo o Executivo em Conselho de Ministros, cumpre o Decreto-Lei n.º 16/2013, de 11 de julho, e foi tomada após constatação de condições de insalubridade e do impacto dos resíduos plásticos nos rios e no mar.

Por: CNEWS