Em dezembro de 2024, a Autoridade Reguladora Nacional das Tecnologias de Informação e Comunicação (ARN-TIC) concedeu à Starlink uma licença provisória para prestar serviços de internet via satélite na Guiné-Bissau. Em abril de 2025, à margem da 22.ª Assembleia-Geral dos Reguladores das Telecomunicações da África Ocidental, realizada em Bissau, a autoridade anunciou que a operadora estava autorizada a avançar para a operação plena. Para discutir o que esta chegada revela do quadro jurídico do país, o Capital News esteve à conversa com Cesário Ferreira da Silva (CFS).
Cesário Ferreira da Silva é jurista e técnico superior sénior da ARN-TIC, onde trabalha desde 2013. O seu percurso passa pela regulação das TIC, pelo direito das telecomunicações, pela economia digital, pela cibersegurança e pela administração pública, com funções de direção, de assessoria jurídica e de chefia de gabinete. Tem experiência de docência universitária, de representação internacional e de coordenação de grupos técnicos de trabalho, e intervém em matérias de regulação, políticas públicas, governação institucional, transportes, telecomunicações e transformação digital. É também advogado e consultor jurídico na EQUITAS - Advocacia & Consultoria Jurídica.
Capital News - Mais de um ano depois de a ARN-TIC ter anunciado a autorização à Starlink, qual é a questão de fundo?
CFS - Eu é que agradeço. Há tecnologias que entram num país pela porta do mercado e outras que entram pela porta da história. A Starlink pertence, de certo modo, às duas. Passado mais de um ano, já não me interessa tanto saber se a tecnologia funciona, se a ligação é rápida ou se chega onde as redes terrestres ainda não chegaram. A pergunta que me parece decisiva é esta: o nosso Direito está preparado para acompanhar aquilo que a tecnologia já colocou diante de nós? E é uma pergunta maior do que a própria Starlink. Não é!
Capital News - Por que considera que a questão é maior do que a própria Starlink?
CFS - Porque a Starlink trouxe para o mercado guineense uma arquitetura tecnológica que desafia as categorias com que o Estado tradicionalmente regula as comunicações: território, infraestrutura, operador, fiscalização, licenciamento, responsabilidade.
Durante décadas, a regulação das telecomunicações foi pensada para operadores com torres, cabos, antenas e instalações identificáveis dentro do território nacional. O regulador sabia, em termos relativamente claros, onde estava a rede, quem a explorava e sobre que infraestruturas incidia a sua atividade. A conectividade via satélite de nova geração altera essa geometria. O operador presta um serviço no território nacional através de uma arquitetura cuja parte essencial se encontra fora dele. A rede está no espaço. O utilizador está em Bissau, numa ilha dos Bijagós, numa comunidade rural, num ponto remoto do país. Entre um e outro existe uma constelação orbital que não conhece as fronteiras administrativas que o Direito conhece. É aqui que começa o verdadeiro desafio.
Capital News - A Starlink responde a um problema de conectividade. Como avalia o equilíbrio entre essa resposta e a perspetiva regulatória?
CFS - Seria injusto olhar para a Starlink só através da lente do risco. O país tem um problema concreto: persistem desigualdades territoriais, limitações de infraestrutura e zonas onde a expansão das redes convencionais não acompanha a necessidade de acesso. A própria ARN-TIC enquadrou a entrada da operadora no esforço de diversificação e de expansão do acesso à internet, e é aí que a conectividade por satélite pode ter uma relevância particular. Uma tecnologia que não depende de construir uma rede terrestre em cada ponto do território pode ser uma alternativa importante para comunidades rurais, ilhas isoladas, escolas, unidades de saúde, empresas e instituições públicas.
Mas convém guardar uma distinção: complementar não é substituir. O satélite não elimina a necessidade de fibra ótica, de redes móveis, de energia estável, de infraestruturas nacionais de transporte e de sistemas terrestres robustos. O seu maior valor estratégico está provavelmente em complementar o que existe e em preencher, com inteligência, o que ainda falta. O país precisa de uma arquitetura nacional de conectividade suficientemente diversificada para não depender de uma única tecnologia, seja ela o satélite, a fibra ou a rede móvel.
E aqui surge a primeira questão regulatória séria: como garantir que a diversificação tecnológica não se transforma, ela própria, numa nova forma de dependência? Dependência tecnológica continua a ser dependência, mesmo quando vem acompanhada de uma velocidade de internet muito superior.
Capital News - A Lei n.º 5/2010 permite a operação da Starlink?
CFS - Acho que a pergunta, assim formulada, é simplista. A Lei n.º 5/2010 ocupa um lugar central na arquitetura regulatória das TIC na Guiné-Bissau e é um dos pilares do quadro jurídico e institucional do setor. Mas há uma verdade elementar que o Direito não deve esquecer: nenhum legislador consegue legislar em detalhe sobre aquilo que ainda não conhece. Em 2010, as constelações comerciais de órbita baixa, com a escala, a arquitetura e o modelo operacional que hoje conhecemos, não ocupavam o lugar que ocupam no ecossistema mundial das comunicações. Não se pode exigir ao legislador de 2010 que tivesse previsto o mercado tecnológico de 2025 e dos anos seguintes.
A evolução tecnológica é cognoscível enquanto fenómeno. O que não é inteiramente previsível é a forma concreta que vai assumir, a velocidade a que se desenvolve, o alcance económico que adquire ou as consequências jurídicas que produz. Por isso, a pergunta mais interessante é outra: até que ponto as categorias regulatórias existentes conseguem enquadrar uma tecnologia cuja arquitetura operacional ultrapassa aquelas para as quais foram concebidas? O quadro jurídico foi construído para operadores essencialmente ancorados no território, e as novas constelações introduzem modelos transnacionais que desafiam o licenciamento, a fiscalização e a tributação tradicionais.
Capital News - Estamos perante um vazio jurídico?
CFS - Na minha ótica, não! É preciso dizer que a distinção importa. Porque uma coisa é a ausência de Direito, outra é a insuficiente densificação normativa. Quer dizer, pode existir uma base legal geral que permita ao regulador atuar e, ao mesmo tempo, uma necessidade evidente de regulamentação específica para certas características técnicas, económicas e jurídicas da nova tecnologia. E é nessa zona intermédia que a regulação inteligente deve trabalhar.
Capital News - A entrada com licença provisória foi a melhor solução?
CFS - Bem, vamos lá ver! Uma autorização provisória pode parecer, à primeira vista, uma solução imperfeita, porque deixa entrar uma tecnologia antes de existir um regime definitivo suficientemente detalhado. Mas é preciso ver que uma autorização provisória, para além de tudo, pode ser um instrumento de aprendizagem regulatória. Repare! Em setores de inovação muito rápida (como o das tecnologias), legislar primeiro e observar depois nem sempre é a melhor estratégia. O regulador precisa, por vezes, de ver a tecnologia a funcionar no mercado para avaliar os seus efeitos: a qualidade do serviço, o comportamento dos consumidores, o impacto concorrencial, as dificuldades de fiscalização e de tributação, os fluxos de dados, a relação entre um operador global e uma autoridade reguladora nacional. Portanto, nenhuma análise abstrata consegue revelar isto de uma só vez e por inteiro. Vendo a tramitação nesta perspetiva, o licenciamento provisório pode funcionar como uma espécie de laboratório regulatório, ao permitir que o Estado aprenda com a realidade antes de a transformar em norma definitiva.
Contudo, há que destacar uma condição essencial: o provisório tem de continuar a significar provisório. O que isto quer dizer? Uma autorização transitória que se prolonga indefinidamente deixa de ser uma ponte e passa a ser uma estrada sem destino. Porque, na verdade, se o período experimental serviu para aprender, chega o momento de transformar essa aprendizagem em regras, e esse momento merece hoje ser discutido com seriedade. Passou mais de um ano desde a autorização anunciada pela ARN-TIC, e cada mês adicional de indefinição aumenta a experiência acumulada e a responsabilidade institucional de dela extrair consequências. A pergunta já deixou de ser por que razão se autorizou provisoriamente. Passou a ser o que se aprendeu, entretanto.
Capital News - Que regulação deve vir a seguir?
CFS - Eu penso que o passo a seguir não deve ser uma lei para a Starlink. Portanto, a futura regulamentação tem de ser construída para todas as possibilidades da conectividade satelital. É verdade que a diferença pode parecer semântica, mas não é. Se o país criar hoje um regime pensado apenas para uma empresa ou para uma determinada arquitetura tecnológica, corre o risco de repetir amanhã o problema que procura resolver hoje. A tecnologia muda, os operadores mudam, os modelos económicos mudam, as constelações também, e o Direito não pode andar permanentemente atrás de cada inovação. E se repararmos bem, é de facto aqui que o princípio da neutralidade tecnológica entra e ganha o seu verdadeiro sentido.
Portanto, na minha modesta opinião, a arquitetura jurídica deve ser ampla o suficiente para acomodar sistemas de órbita baixa (LEO), média (MEO) e geoestacionária (GEO), sem confundir a regulação do serviço com a regulação de uma marca ou de um modelo empresarial. Isto para dizer o quê? Para dizer que o que interessa é regular o que precisa de ser regulado, e não apenas regular quem hoje oferece a tecnologia.
Capital News - O que deve constar dessa regulação?
CFS - Sou de opinião, salvo melhor entendimento, que uma futura disciplina jurídica das comunicações satelitais deverá responder a questões muito concretas. Quem pode prestar o serviço, e em que condições? Que tipo de autorização é necessária? Quais são as obrigações do operador perante o regulador? Como se fiscaliza uma rede cuja infraestrutura essencial está fora do território nacional? Como se assegura a qualidade do serviço e se protege o consumidor? Como se tratam os dados pessoais e como se garante a cooperação com as autoridades nacionais? Como se assegura a segurança das comunicações e a igualdade concorrencial entre operadores? Como se articulam as obrigações de interesse público e de acesso universal? E como se tratam fiscalmente serviços prestados por empresas cuja arquitetura operacional atravessa fronteiras?
São perguntas de Direito, ainda que a engenharia tenha muito a dizer sobre todas elas. E mais! Dentro deste rol de perguntas, algumas são, com toda a certeza, também perguntas de soberania.
Capital News - Fala-se de soberania digital. Depender de uma constelação orbital implica abdicar dessa soberania?
CFS - Veja, sinceramente, falar de soberania digital exige muito cuidado. Soberania digital não pode significar autarcia tecnológica, bastar-se a si mesmo. A Guiné-Bissau não precisa (e nem poderá), produzir internamente todas as tecnologias que utiliza para ser soberana. O que a Guiné-Bissau precisa é de ter capacidade para definir as condições em que as tecnologias externas entram no seu mercado, proteger os interesses dos cidadãos, supervisionar serviços essenciais e preservar uma capacidade efetiva de decisão. Quer dizer, um Estado pequeno pode depender de tecnologia estrangeira sem abdicar da sua soberania. O problema começa quando a dependência tecnológica se transforma em incapacidade regulatória.
Repare! A Starlink coloca aqui uma questão particularmente interessante. Porque uma constelação orbital transporta dados sem que a infraestrutura principal da rede esteja fisicamente instalada no território nacional. E isso obriga o regulador a repensar os instrumentos tradicionais de supervisão, sobretudo quando estão em causa dados pessoais, segurança das comunicações, informação sensível e serviços considerados estratégicos. Neste contexto, a soberania digital não consiste em controlar o satélite. Consiste, sim, em não abdicar da capacidade de regular aquilo que acontece dentro da jurisdição nacional.
Capital News - Um Estado como a Guiné-Bissau consegue assegurar essa regulação sozinho?
CFS - Dificilmente, penso eu, e não tem de o fazer. É preciso lembrar e ter em conta o seguinte facto, que pode muito bem servir de exemplo: na assembleia regional de reguladores das telecomunicações da África Ocidental (WATRA), à margem da qual foi anunciada a autorização à Starlink, ficou patente algo que a Guiné-Bissau não pode ignorar. Um Estado pequeno negoceia com uma multinacional do porte da SpaceX em condições muito mais equilibradas quando o faz a par de outros reguladores da região, ou em cooperação com eles, do que quando o faz sozinho.
Isto quer dizer que trabalhar em cooperação e articulação com a CEDEAO, com organismos reguladores regionais africanos e com a União Internacional das Telecomunicações não representa perda de soberania. Ajuda, pelo contrário, a reforçá-la. Harmonizar critérios de licenciamento, partilhar experiência de fiscalização e adotar posições regionais concertadas perante operadores globais é, para um país da dimensão da Guiné-Bissau, uma forma de exercer soberania e não de a ceder, desde que a competência última para decidir as regras aplicáveis ao seu território e ao seu mercado permaneça, sem ambiguidade, nas mãos do Estado guineense.
Capital News - Onde ficam os operadores tradicionais neste processo?
CFS - Repare numa coisa! A concorrência é uma dimensão que não deve ficar escondida atrás do entusiasmo tecnológico. Portanto, a entrada de um operador global pode aumentar a oferta, pressionar a inovação e criar alternativas para consumidores que hoje enfrentam limitações de conectividade. Mas também pode alterar profundamente a estrutura competitiva de um mercado pequeno, como é o nosso. Daí que seja legítimo perguntar se os operadores nacionais e as grandes empresas tecnológicas transnacionais competem, ou devem competir, exatamente nas mesmas condições regulatórias, fiscais, económicas e de infraestrutura?
E repare que aqui não se trata de proteger artificialmente as empresas nacionais contra a inovação, nem de criar privilégios para novos entrantes. Trata-se, sim, de assegurar neutralidade concorrencial: o consumidor deve beneficiar da concorrência, o operador eficiente deve poder competir e o Estado deve evitar que diferentes categorias de prestadores fiquem sujeitas a obrigações radicalmente assimétricas sem justificação objetiva. Portanto, na minha opinião, uma boa regulação não deve e nem pode escolher vencedores. Ela cria, sim, as condições para que a concorrência funcione e de maneira mais equilibrada possível, para o bem de todos.
Capital News - O regulador está preparado para acompanhar o que autoriza?
CFS - Ora bem! Na minha opinião, talvez seja esta a questão mais importante de todas; mais até do que a própria tecnologia. Pode uma autoridade construída para regular operadores territorialmente ancorados, regular também, e com os mesmos instrumentos, constelações orbitais, plataformas transnacionais e fluxos de dados que atravessam fronteiras sem pedir licença a ninguém? Repare que não se trata de uma crítica à instituição da qual eu próprio faço parte. Trata-se de uma questão estrutural.
Eu penso, e creio que qualquer técnico concordaria comigo, que regular conectividade satelital exige competências que atravessam o Direito, a engenharia, a economia, a segurança e a política pública. Isto quer dizer que o regulador precisa de conhecer aquilo que regula, de dados, de capacidade de fiscalização, de juristas capazes de compreender tecnologia e de técnicos capazes de compreender Direito. Para uma boa regulação, o órgão regulador precisa também de capacidade institucional para dialogar com operadores globais sem perder a posição de autoridade que a lei lhe confere. E, veja bem, isso exige reforço institucional, formação especializada e instrumentos de fiscalização compatíveis com operadores transnacionais e fluxos de dados transfronteiriços. Portanto, é preciso dizer que regular tecnologia é compreender, acompanhar, fiscalizar, corrigir e antecipar, e a concessão de licenças é apenas o primeiro passo. A transformação digital do regulador faz parte da transformação digital do Estado.
Capital News - Há uma lição que vai além da Starlink?
CFS - Bem! Talvez seja essa a principal lição que a Starlink deixa à Guiné-Bissau: o país não deve legislar apenas para resolver o problema que tem hoje, não é verdade? Deve legislar de modo a ficar menos vulnerável ao problema que surgirá amanhã. É essa a utilidade da neutralidade tecnológica, a razão de ser de uma regulação adaptativa, a importância de mecanismos de revisão periódica, a lógica de uma regulação baseada no risco e em evidências. É também a razão pela qual instrumentos de experimentação regulatória, devidamente delimitados, podem ser úteis num setor em que a inovação frequentemente chega antes da legislação.
A pergunta que me parece mais importante, e é preciso ter isso bem em conta, não é "como devemos regular a Starlink?", mas sim "que arquitetura jurídica queremos ter quando a próxima Starlink chegar?". Porque a verdade é que ela vai chegar. Talvez não venha do espaço. Porque pode vir sob a forma de inteligência artificial, de computação quântica, de novas plataformas, de redes autónomas ou de uma tecnologia que hoje ainda nem tem nome. Portanto, o problema será sempre o mesmo: a tecnologia avança primeiro, e o Direito terá de decidir se corre atrás dela ou se aprende, finalmente, a preparar-lhe o caminho.
Capital News - A Starlink é uma oportunidade ou uma ameaça?
CFS - É, sem dúvida, uma oportunidade concreta para ampliar a conectividade na Guiné-Bissau. E é também uma oportunidade institucional mais profunda. A oportunidade de testar a capacidade do país para construir um Direito Digital capaz de acompanhar tecnologias globais sem perder de vista os interesses nacionais. Na minha opinião, e insisto nisso, a autorização provisória cumpriu uma função importante, ao permitir que a inovação encontrasse espaço num mercado que necessita de mais conectividade. Mas a própria lógica do provisório contém uma exigência, como já se demonstrou: transformar a experiência em conhecimento, e o conhecimento em regulação.
Mas veja que isso não passa por regular mais. Passa, sim, por regular bem e melhor. Não por fechar o mercado à inovação, mas por garantir que a inovação entra num espaço jurídico onde existem direitos, responsabilidades, fiscalização e previsibilidade. Não por desconfiar da tecnologia, mas por não confundir confiança tecnológica com abdicação regulatória. A Guiné-Bissau não precisa de escolher entre abertura e soberania, entre inovação e regulação, entre satélite e infraestrutura terrestre. Mas precisa, sim, de construir um sistema em que todas essas dimensões possam coexistir, e de não deixar que a ponte, por comodidade ou inércia, se torne destino.
Como já ficou bem claro, a Starlink pode ajudar a levar a internet a lugares onde ela ainda não chegou. Não obstante, o desafio que trouxe consigo é outro: levar o Direito guineense a lugares onde ele ainda precisa de chegar.
Na verdade, talvez seja esse, afinal, o significado de uma rede que vem do espaço. Ela faz-nos olhar para cima, mas o olhar que mais importa é o que voltamos para o nosso próprio sistema jurídico, para perguntar se está preparado para o futuro.
